Ley de Costas: la amenaza fantasma

Un cambio en el criterio en la interpretación que la abogacía del Estado hace de la reforma de la Ley de Costas vuelve a situar a los afectados ante un problema que se creía resuelto: la pérdida de sus propiedades y concesiones a partir del año 2018. A ello hay que añadir las incertidumbres que provoca la lentitud con la que la Administración ha hecho los deslindes, buena parte de los cuales siguen siendo provisionales. El ejemplo más claro está en Requejada: un polígono promovido por la Administración que se levanta en terrenos que Costas considera que son de dominio público.

Texto de Jose Ramón Esquiaga @josesquiaga

Cualquiera podría pensar que treinta años es tiempo suficiente para despejar incógnitas, evitar improvisaciones y eludir las prisas de última hora. Sin embargo cuando está a punto de cumplirse ese plazo desde que fuera promulgada la Ley de Costas de 1988, siguen sin despejarse buena parte de las incógnitas con las que nació una normativa de amplísimas ambiciones y discutibles efectos retroactivos. La reforma elaborada en 2013 pretendió resolver parte de estas incertidumbres, para quedar posteriormente atascada por una cuestión interpretativa que amenaza con dejarla sin efectos prácticos. Todo ello sin que, en el caso de Cantabria, se hayan completado todavía los deslindes y a solo dos años del plazo que fijaba la normativa para que reviertan al Estado todas las concesiones y propiedades en terrenos de dominio público marítimo terrestre. En lo referido a Cantabria está sobre la mesa el futuro de cientos de fincas rústicas, explotaciones ganaderas, viviendas e industrias, algunas de estas últimas –y esto es una de las muestras más claras del caos que ha supuesto la aplicación de la ley– construidas en fecha reciente en polígonos industriales promovidos por empresas públicas.

En todo lo que tiene que ver con la Ley de Costas hay muchas circunstancias que desafían al sentido común, con situaciones disparatadas y contradictorias que ponen en tela de juico una normativa cuyo fin último –la protección del litoral como bien de propiedad pública– nadie discute. La principal controversia tiene que ver con el efecto retroactivo de la ley, que afecta a construcciones y propiedades que eran perfectamente conformes a la legalidad en 1988 y que dejaron de serlo a partir de entonces, pero también con que el proceso de deslinde, esto es, el acto administrativo que debe determinar dónde empieza lo público y dónde lo privado, se haya retrasado durante décadas, hasta el punto de que en Cantabria todavía no se ha completado. La combinación de esos dos factores ha dado lugar a casos sorprendentes, como el que la propia Administración haya concedido –después de 1988– licencias para construir en terrenos que han quedado dentro del dominio público una vez trazada la raya del deslinde.

En un resumen apresurado, la Ley de Costas de 1988 señalaba que no es posible ningún uso privado del terreno comprendido entre la línea en la que el deslinde estableciera que comenzaba el dominio público y el mar, algo que en esencia no supone mayor novedad desde que ya en tiempos de Alfonso X se señalara las costas como lugares que no eran propiedad de nadie. También establecía, y esto era más novedoso, que cualquier concesión caducaría a los 30 años de la entrada en vigor de la ley, con independencia de que su plazo inicial fuese mayor. Del mismo modo, cualquier propiedad privada en terreno público, llegado el año 2018, se transformaría automáticamente en una concesión, con independencia de que en el momento en que fue adquirida lo fuera de una forma completamente legal.

Ante los recursos planteados por el carácter expropiatorio de la ley –afectaba a derechos adquiridos, en el caso de las concesiones, y revertía al Estado patrimonios de particulares, en el caso de las propiedades inscritas en el registro– el Tribunal Supremo decidió que los 30 años que la norma establecía entre su entrada en vigor y sus efectos más traumáticos –de 1988 a 2018– eran compensación suficiente ante los prejuicios que pudiera ocasionar.

Lo cierto es que la lentitud del deslinde hizo que muchos afectados no fuesen conscientes de serlo hasta mucho tiempo después de 1988, con lo que las primeras reacciones a la norma han llegado en fechas relativamente recientes. El caso de José Luis Thomas, presidente de la Asociación de Afectados por la Ley de Costas en Cantabria, ilustra perfectamente lo dicho hasta aquí. Lo que él tenía por su propiedad –una finca, explotación ganadera, vivienda y, desde 1999, también la pequeña industria que fabrica los lácteos de la marca Bien Aparecida, todo en el municipio de Carasa– se levanta sobre unos terrenos ganados a la ría de Treto en el año 1909 por el conde de Aresti, que a cambio de hacer el relleno consiguió una concesión a perpetuidad de los mismos. Desde entonces los terrenos cambiaron varias veces de manos, hasta que en 1962 los adquirió, por 2,8 millones de pesetas de las de la época, el padre del propio Thomas. El deslinde se hizo en esta zona en 1992, relativamente rápido tras la promulgación de la Ley de Costas, pero los recursos que ese mismo año presentaron los propietarios a los que afectó no fueron resueltos hasta el año 2004. “Todos alegamos que nuestras fincas eran propiedades, porque como tal figuraban en el registro. Al cabo de 14 años, cuando ya teníamos el tema olvidado, nos contestan que no, que son concesiones y que en 2018 revertirán al Estado”, explica el presidente de la asociación que agrupa a los afectados cántabros.

Explotaciones ganaderas e industrias

A diferencia de lo que sucede en otros puntos de la costa española, donde el enemigo contra el que luchaba la Ley de Costas era el hormigón a pie de playa, en el caso de Cantabria la mayor parte de los afectados son ganaderos e industrias. En el caso de estas últimas, el principal núcleo de perjudicados –por número– lo constituían los inquilinos del polígono de Raos, pero había muchos otros repartidos en las riberas del laberinto de rías que forman el litoral cántabro, o levantadas sobre los muchos rellenos que fueron práctica habitual hasta bien entrado el siglo XX. Un estudio presentado por la Cámara de Comercio de Cantabria en 2010 llegó a cuantificar en 1.200 las empresas y en 25.000 los puestos de trabajo afectados por la Ley de Costas.

Martín Silván, abogado experto en materia de medio ambiente, tuvo un protagonismo importante en aquel informe y desde entonces ha trabajado en varios casos relacionados con esta materia. Como cuestión fundamental en todo lo que tiene que ver con la Ley de Costas, Silván no deja de señalar la injusticia que a su juicio supone el que la protección de un bien común, como es el dominio público marítimo, recaiga en exclusiva sobre los particulares afectados. “Estamos hablando de zonas cuyo relleno, saneamiento y ocupación se promovieron por el Estado, que condecoraba y daba títulos nobiliarios a los particulares que asumían esa labor. Yo he tenido casos en los que era el propio Estado el que había vendido esos terrenos a su actual propietario. Con el paso del tiempo hay un cambio de criterio y se entiende que eso debe ser objeto de especial protección. Lo puedo entender, e incluso llegar a compartirlo, pero entonces el Estado debería indemnizar, no puede ser que el coste de esa protección caiga sobre las espaldas de unas personas que han actuado siempre conforme a la ley”, explica.

Desde que la Cámara de Comercio hiciese su estudio de impacto, han sido muchas las empresas que han visto cómo se resolvía su situación de una forma u otra, pero nunca mediante un sistema que fuera de aplicación a todos los casos. El polígono de Raos se incluyó en el ámbito de la ley de puertos, lo que permitió ampliar la concesión 50 años, algo que suponía perder solo cuatro del plazo inicial con el que contaban los concesionarios. Se amplió también la concesión para Equipos Nucleares en Camargo, en tanto que Quesería Lafuente, en Heras, y Norgraft, en Requejada, se vieron favorecidas al cambiar el deslinde de la zona de servidumbre, lo que salvó la ampliación de sus naves. Eso, la búsqueda de soluciones caso por caso, era una posibilidad que siempre temieron los afectados cántabros, por cuanto dejaba en una situación especialmente desfavorecida a la multitud de pequeños propietarios que constituyen el grueso de los perjudicados, y que no cuentan con posibilidades de lograr un tratamiento similar.

Soluciones a medida

“El primer caso que vimos fue el de  la refinería de Petronor, en Somorrostro, al que se le amplío la concesión, saltándose la Ley de Costas, mediante una disposición incluida en la Ley de Economía Sostenible de Zapatero. Luego hemos visto más ejemplos, con más disposiciones adicionales en otras leyes, o con órdenes ministeriales que resolvían el problema a grandes empresas. Mientras tanto a nosotros se nos exigía seguir caminos mucho más largos, que al final no han servido para nada”. José Luis Thomas se refiere así a la modificación de la Ley de Costas que se tramitó a partir de 2011, que siguió el largo camino parlamentario y que fue aprobada en 2013. El objetivo, explica Carmen Ortiz Oficialdegui, abogada miembro también de la Asociación de Afectados por la Ley de Costas y que ha seguido muy de cerca todo el proceso, era conseguir dar seguridad jurídica a una norma que había dejado muchas cosas en el aire. Tras habilitar las fórmulas para avanzar en ese sentido, un cambio de interpretación en la abogacía del Estado ha devuelto las piezas a la casilla de salida.

La reforma tramitada tras la victoria del PP en las elecciones generales de 2011 –antes de eso ya se había aprobado una propuesta en el Senado, que no llegó a votarse en el Congreso por no contar con una mayoría a favor– incidía en varios aspectos de la ley, pero sobre todo en el aspecto que más preocupaba a los afectados: la amenaza del desahucio en 2018. Con los cambios, la nueva Ley de Costas aprobada en 2013 daba la posibilidad de ampliar las concesiones 75 años más, en tanto que para los propietarios de bienes en terreno público la concesión podía llegar a los 100 años. Aunque no faltaron voces en contra de las nuevas condiciones –parte de quienes ya tenían una concesión a perpetuidad y de los propietarios siguieron considerándose perjudicados– la mayoría de los afectados vieron ahí una solución a la amenaza que pendía sobre sus cabezas. Para ampliar las concesiones el legislador exige que se acredite bien que quien lo solicita es el beneficiario original de la concesión, o bien la cadena de transmisiones que da lugar a que ese derecho acabe en sus manos. Por ahí han llegado los problemas, y en un doble sentido.

Por un lado, la reforma considera nulas de pleno derecho las transmisiones efectuadas a partir de 1988 –fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas en su primera redacción–, un asunto relativamente menor en Cantabria por cuanto la mayor parte de los afectados adquirieron sus fincas en fechas muy anteriores. El principal problema ha venido por un lado más inesperado: un cambio de interpretación por parte de la abogacía del Estado. “Las primeras solicitudes que se realizaron para que se reconociera la transmisión de los derechos concesionales se resolvieron positivamente”, señala Carmen Ortiz, pero a partir de determinado momento, explica, todo se dio la vuelta: “La abogacía del Estado comenzó a interpretar como nulas las transmisiones intervivos en las que se recogiera que lo que se transmitía era una propiedad, y no una concesión. El 99% de las transmisiones que se han realizado en Cantabria están en ese supuesto, porque siempre se entendía que lo que cambiaba de manos era una propiedad. En la práctica, ese cambio de interpretación hace que el efecto de la reforma de la Ley de Costas sea mínimo, y quiebra lo que entendemos que era la voluntad del legislador cuando elaboró la ley”.

José Luis Thomas se topó directamente con este asunto cuando intentó actualizar sus propios derechos concesionales. Presentó toda la documentación para acreditar el tracto sucesorio, desde el conde Aresti como concesionario original hasta él mismo, con las transmisiones y testamentos correspondientes. “No hubo respuesta y pedimos una reunión con el delegado del Gobierno en Cantabria. Es entonces, en junio del año pasado, cuando nos informan del cambio de criterio por parte de la abogacía del Estado”. A partir de ahí, explica el presidente de la Asociación de Afectados por la Ley de Costas, se proponen varias posibles alternativas: “Nos hablan de redactar una adicional al reglamento de la Ley de Costas que solucione esta interpretación, y que se aprovechará para ello una de las leyes que iban a entrar al Senado por entonces. Finalmente nos dicen que no puede hacerse porque la Dirección General de Costas aprecia problemas de constitucionalidad. Vuelven a prometernos otras opciones, una norma que se presentaría antes de que acabase la legislatura. No se hizo. Nos sentimos absolutamente engañados por el PP”, afirma Thomas.

El presidente de los afectados cántabros se muestra muy pesimista sobre las posibilidades de encontrar una solución al problema, y absolutamente desencantado con la actuación de los políticos. “No nos entienden. Nos ven como unos privilegiados, que tenemos un chalet a pie de playa en el que pasamos los veranos. Cuando lo que hay aquí son pastos, explotaciones ganaderas, pequeños talleres… Lo que la Ley de Costas amenaza con destruir en Cantabria es tejido productivo”.

Además de lo que afecta a los concesionarios, tampoco hay demasiadas certezas en lo que respecta a los propietarios y el alcance que para ellos tiene la solución diseñada en la reforma de 2013. En ese caso hay en Cantabria campings como los de El Joyel y Los Molinos, en Noja, que han presentado sus expedientes y no han tenido respuesta. “Ahora mismo no saben en qué situación están, aunque en teoría podrían tener derecho a una concesión de hasta cien años. Lo que sí saben es que en el registro de la propiedad hay una nota que dice que su finca está en dominio público”, explica José Luis Thomas.

Las implicaciones que todas esas incertidumbres tienen en la actividad del día a día de las empresas son evidentes. Con esas notas a pie de página en la hoja del registro es imposible respaldar cualquier crédito con esas propiedades. Al mismo tiempo, cualquier plan de negocio es papel mojado cuando no se saben las condiciones que regirían una hipotética concesión. En teoría, explica Carmen Ortiz, cuando se acreditaba la transmisión de los derechos concesionales la prórroga consiguiente quedaba libre del pago del canon de Costas, porque tampoco lo tenía la concesión original, otorgada a cambio de que el beneficiario corriera con los gastos de rellenos y saneamientos. “Todo eso está ahora en el aire”, señala.

La abogada de la Asociación de Afectados considera que todo lo que ha tenido que ver con la aplicación de la Ley de Costas se ha movido, desde 1988, en territorios cercanos al surrelismo. Uno de los principales elementos distorsionadores ha sido el larguísimo tiempo que se ha tomado la administración para efectuar los deslindes: “La ley de 1988 estaba pensada para que el deslinde se efectuara casi simultáneamente, o en un intervalo de pocos años después de su entrada en vigor. La realidad es que hoy todavía no se ha completado”.

Requejada

Esto ha dado como resultado casos realmente difíciles de entender, con la Administración jugando a la vez el papel de juez, policía y máximo infractor de la norma. Dentro del proceso de concentración parcelaria, por ejemplo, el Gobierno de Cantabria ha dado títulos de propiedad sobre fincas que luego han quedado dentro del dominio público. Otro ejemplo, de más alcance en términos empresariales, lo encontramos en el polígono industrial de Requejada, promovido por la empresa pública Sican.

El polígono industrial de Requejada se aprobó en 2001 mediante un plan parcial que contó con el informe favorable de la Dirección General de Costas. En ese momento el deslinde provisional trazó la línea que marcaba el dominio público en la zona de la escollera, con lo que la franja de servidumbre de protección no afectaba a los terrenos sobre los que se levantarían las naves. A día de hoy, 15 años después, el deslinde sigue siendo provisional, pero el trazado ya no es el mismo y afecta tanto a las empresas del polígono como a algunas urbanizaciones de la zona. El resultado es que las empresas que adquirieron las parcelas e invirtieron en la construcción de sus naves se encuentran en precario, con una nota en sus inscripciones registrales que dice que tanto el suelo como las edificaciones son propiedad del Estado. Y ello pese a que en todo el proceso de creación del polígono y comercialización de los terrenos ha corrido a cuenta de una empresa pública, dependiente de una administración del Estado como es la autonómica.

“El impacto económico de todo esto es enorme, nos encontramos con que es imposible financiar cualquier actuación y, ante la incertidumbre, las empresas paralizan las inversiones, o las realizan en otro lugar”, explica Isaura Gayg, responsable de recursos humanos en Main Metall Española y la persona que ha asistido en representación de esta empresa a todas las reuniones entre los inquilinos del polígono de Requejada y los responsables de Costas. En la última de ellas, se señaló que todo el deslinde provisional había caducado y que el proceso debería comenzar de nuevo, lo que podía prolongarse durante dos años. El resultado es que las empresas seguirán viviendo en una situación de provisionalidad hasta 2018, el año en que la Ley de Costas de 1988 fija para hacer efectiva la recuperación de las concesiones y las propiedades levantadas en dominio público. “Como el deslinde es provisional, ni siquiera tenemos la posibilidad de recurrir. Esta incertidumbre provoca daños irreparables al tejido industrial. ¿Qué se supone que pueden hacer las empresas frente a este abandono por parte de la Administración?”